Beamtenrecht (allgemein)

Beamtinnen und Beamte stehen in einem öffentlich rechtlichem Dienstverhältnis zu ihrem Dienstherrn. Dienstherrin eines Bundesbeamten ist also die Bundesrepublik Deutschland. Dienstherr eines Landesbeamten ist das jeweilige Bundesland.  Zwischen Dienstherrn und den Beamten besteht kein vertraglich begründetes Rechtsverhältnis wie etwa zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Demgemäß gibt es auch keinen Arbeitsvertrag. Bei gerichtliche Auseinandersetzungen ist nicht die Arbeitsgerichtsbarkeit, sondern die Verwaltungsgerichtsbarkeit zuständig.

Beamte stehen zu ihrem Dienstherrn in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis (Beamtenverhältnis). Das Beamtenverhältnis wird begründet durch Berufung oder durch Umwandlung. Für das Beamtenverhältnis gelten nach Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes (GG) die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“. Hieraus ergibt sich u.a., dass ein Beamtenverhältnis in der Regel auf Lebenszeit begründet wird. Ausnahmen sind gesetzlich geregelt, etwa für ein Beamtenverhältnis auf Probe oder auf Widerruf. Aus den Grundsätzen ergibt sich etwa auch die Pflicht des Dienstherrn, den Beamten amtsangemessen bis zu seinem Lebensende zu „alimentieren“, also zu besolden.

Dem Beamtenverhältnis liegt nicht nur kein Arbeitsvertrag zugrunde. Vertragliche Absprachen über wesentliche Inhalte des Beamtenverhältnisses zwischen Beamten und Dienstherrn sind weitgehend sogar ausgeschlossen. Die Besoldung der Beamten, Richter und Soldaten ist vielmehr durch Gesetz geregelt. Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten, Richter oder Soldaten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen, sind unwirksam. Auf der anderen Seite kann ein Beamter auf die ihm gesetzlich zustehende Besoldung weder ganz noch teilweise verzichten, mit Ausnahme auf vermögenswirksamen Leistungen.

Ein Amt ist dabei eine etwas komplexe Angelegenheit. Unterschieden wird zwischen dem Statusamt und dem Funktionsamt. Letzteres wird noch unterschieden zwischen dem Amt im abstrakt-funktionellen und dem Amt im konkret-funktionellen Sinne. 

Das Statusamt wird bestimmt durch das Bundesbesoldungsgesetz bzw. das jeweilige Landesbesoldungsgesetz und regelt die besoldungsrechtliche Stellung. Zum Beispiel kann eine Lehrerin in das Amt einer Studienrätin berufen und somit nach der Besoldungsgruppe A13 besoldet werden. Oder ein Polizeibeamter wird in das Amt eines Kommissars berufen und nach der Besoldungsgruppe A9 vergütet. Das Amt im abstrakt-funktionellen Sinne wird dem Beamten durch Zuweisung zu einer bestimmten Behörde übertragen.  Mit dem Amt im konkret-funktionellen Sinne wird dem Beamten ein bestimmter Dienstposten übertragen, also ein geschäftsplanmäßiger Aufgabenbereich. Die Unterscheidung ist etwa maßgeblich für die Beurteilung von Versetzung, Umsetzung oder Abordnung eines Beamten und insbesondere auch für die Frage, wann der Personalrat dabei ein Mitbestimmungsrecht hat.

Im deutschen Recht wird das Beamtenverhältnis nicht durch arbeitsrechtliche Gesetze und Tarifverträge geregelt, sondern in eigenen Gesetzen. Der Beamte kann z.B. keinen Eingruppierungsrechtstreit führen. Er hat gleichsam andersherum einen Anspruch auf eine amtsangemessene Tätigkeit. Einen Anspruch auf Beförderung hat er selbst dann nicht, wenn er regelmäßig höherwertige Tätigkeiten ausübt.

Da das Beamtenverhältnis kein vertraglich begründetes Schuldverhältnis ist, kann es auch nicht gekündigt werden. Grundsätzlich gilt das Lebenszeitprinzip. Auch mit der Pensionierung endet das Beamtenverhältnis nicht. Es wandelt sich lediglich um und der Beamte wird „Ruhestandsbeamter“.  Das Recht auf „amtsangemessene Alimentierung“ besteht fort. Die Besoldung richtet sich dann allerdings nicht mehr nach den Besoldungsgesetzen, sondern nach den Beamtenversorgungsgesetzen und das Ruhestandsgehalt ist natürlich deutlich niedriger als die bisherige Vergütung.

Bei Verletzung von Dienstpflichten kann gegen den Beamten ein Disziplinarverfahren eingeleitet werden, das im Bundesdisziplinargesetz oder den Landesdisziplinargesetzen geregelt ist. Dafür wird ein Disziplinarermittler bestimmt, der den Vorgang untersucht. Auch außerdienstliches Verhalten kann disziplinarrechtlich verfolgt werden, etwa bei außerdienstlichen Straftaten. Das betrifft auch Ruhestandsbeamte. 

Sind die Ermittlungen abgeschlossen, verhängt der Dienstherr entweder einen Verweis, eine Geldbuße oder er kürzt die Dienstbezüge um höchstens ein Fünftel auf längstens drei Jahre mit Hilfe einer Disziplinarverfügung. Das ist ein sogenannter Verwaltungsakt, gegen den der Beamte Widerspruch einlegen kann. Ist dieser erfolglos, kann er gegen die Verfügung vor dem örtlich zuständigen Verwaltungsgericht klagen. 

Bei schweren Dienstvergehen sehen die Disziplinargesetze die Rückstufung (Degradierung) oder die Entfernung aus den Dienst vor. Ist der Dienstherr der Überzeugung, dass ein entsprechend schweres Dienstvergehen vorliegt, kann er die Maßnahme nicht selbst verfügen. Er muss vielmehr eine Disziplinarklage vor dem Verwaltungsgericht erheben. Eine Rückstufung oder gar eine Entfernung aus dem Dienst kann nur ein Gericht durch Urteil verfügen. 

Ist das Beamtenverhältnis aufgrund eines Urteils beendet, erhält er für die Dauer von sechs Monaten einen Unterhaltsbeitrag in Höhe von 50 Prozent der Dienstbezüge. Auch einen Anspruch auf Pension besitzt er nicht mehr. Er wird vielmehr in der gesetzlichen Rentenversicherung nachversichert. Auch bei Ruhestandsbeamte kann etwa bei Straftaten das Ruhegehalt gekürzt oder sogar aberkannt werden.

Es gibt also eine Vielzahl von Rechte und Pflichten, die völlig anders geregelt sind als im Arbeitsrecht. Aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums wird zum Beispiel nach herrschender Meinung gefolgert, dass Beamtinnen und Beamte nicht streiken dürfen. Da es für ihre wesentlichen Arbeitsbedingungen gesetzliche Regeln und keine Kollektivvereinbarungen wie Tarifverträge gibt, würde nach dieser Auffassung ein Streik ein politischer Streik sein, der in Deutschland nicht erlaubt ist. Das BVerfG hat insoweit am 12. Juni 2018 eine Entscheidung verkünden, mit der es die Verfassungsmäßigkeit des Streikverbotes für Beamte erneut festgestellt hat.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat bereits am 12. November 2008 in der Entscheidung Demir und Baykara festgestellt, dass Art. 11 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) auch das Recht des Einzelnen umfasst, Gewerkschaften zu bilden und deren Aktivitäten zur Förderung der Arbeitsbedingungen zu unterstützen, sowie das Recht dieser Gewerkschaften, im Namen ihrer Mitglieder Kollektivverhandlungen mit dem Arbeitgeber über die Arbeitsbedingungen zu führen. Dies gelte auch für die Angehörigen des öffentlichen Dienstes. Allerdings betraf die Entscheidung einen Fall aus der Türkei und entfaltet für die Bundesrepublik Deutschland unmittelbar keine Wirkung. Die deutschen Gerichte haben auch nach dieser Entscheidung immer wieder betont, dass Art. 33 Abs. 5 GG ein umfassendes Verbot für alle Beamten beinhaltet, das deren Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 GG beschränkt. Es steht zu vermuten, dass die GEW den EGMR wird bemühen müssen.

Auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) sieht deutsche Beamte als Arbeitnehmer im Sinne der Richtlinien der EU an. Das hat der EuGH insbesondere in Entscheidungen zur Arbeitszeit mehrfach klargestellt. Es findet im Beamtenrecht mithin derzeit eine spannende Entwicklung statt.